重庆市商务委员会关于政协重庆市委员会五届二次会议第0277号提案办理情况的答复函

[ 索引号 ]	11500000MB0W8117XN/2019-01530	[ 发文字号 ]
[ 主题分类 ]	其他	[ 体裁分类 ]	其他
[ 发布机构 ]	市商务委
[ 成文日期 ]	2019-05-16	[ 发布日期 ]	2019-05-16

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[ 发布日期 ]	2019-05-16
[ 成文日期 ]	2019-05-16

渝商务函〔2019〕281号

同意公开

市政协台联界别：

你们提出的《加强规范和引导，促进我市旅游民宿业健康有序发展》（第0277号）收悉。经与市公安局、市司法局、市市场监管局、市文化旅游委共同研究办理，现将办理情况答复如下。

首先十分感谢你们对我市民宿发展的关心和关注。“山水之城，美丽之地”。正如你们所描述的那样，重庆是我国西部唯一的直辖市、国家定位的中心城市、网络遴选的中国最热门之网红城市，其独特的江河文化、山城文化吸引了众多的国内外游客。据统计，2017年全市接待境内外游客5.42亿人次，实现旅游总收入3308.04亿元，同比分别增长20.3%和25.1%，国内过夜游客在渝平均停留分别为2.06天；2018年全市接待境内外游客5.97亿人次，实现旅游总收入4344.15亿元，同比分别增长10.1%和31.3%，国内过夜游客在渝平均停留2.63天。游客人数和停留时间的增加，为住宿业发展提供了难得的商机，适应体验消费需求的小型住宿设施——旅游民宿，渐成我市投资、消费、报道的新热点。去年，重庆一报先后刊登了《市场太火朝天门一小区就有300多家民宿》《担心扰民业主反对小区开民宿》《游客居民如何同住一个屋檐下》《概念界定模糊网约房农家乐到底是不是民宿？》《都市民宿该不该开进小区？分歧巨大亟待解决》《重庆民宿野蛮生长该如何规范发展？》《投资民宿市场认清“天花板”很重要》等多篇文章，报道了“民宿”的问题，引发“民宿”问题的讨论、更引起了政府对规范引导民宿健康有序发展的高度重视、调研和整治。

一、民宿概念的认知

原国家旅游局制定的《旅游民宿基本要求与评价》（LB/T065-2017）对民宿概念进行了解释。民宿，是指利用当地闲置资源，民宿主人参与接待，为游客提供体验当地自然、文化与生产生活方式的小型住宿设施。根据所处地域不同，可分为城镇民宿和乡村民宿。如前面报道的小区“民宿”，是“通过互联网渠道发布房源、预订完成交易，提供用于居住的房屋”，这实际上是“网约房”的概念，与民宿概念完全不同。因为民宿概念的流行，在商家的包装和炒作之下，借助媒体或互联网平台兜售外出旅游住民宿的概念比较突出。个别小区房东挂羊头卖狗肉，混淆民宿与网约房的概念，明明是网约出租，却生拉硬扯挂上民宿的招牌，以此赶时尚，迎合那些喜欢旅游的小资们的兴趣爱好。个别游客对民宿概念一知半解，误将网约房当做民宿住了进去。真正的民宿，应是没有商业化的包装与宣传，一切都原汁原味，如：本地人用于自己居住的建筑，土生土长的主人，本地化的日常饭菜，主人或者服务员通晓本地一切风土人情等等。这种民宿服务，住进去就会让客人融入当地的生活方式，进而体验到不一样的旅行。除此之外，皆不是真正意义上的民宿。

二、我市民宿发展基本情况

当前住宿业已进入大住宿时代，住宿供给丰富多元，旅游饭店、一般旅馆、经济型连锁酒店、其他一般旅店、民宿服务、露营地服务、其他住宿业等多种形态共生共存。其中，民宿伴随旅游发展而成为部分游客尤其是80后、90后游客的时尚选择。受民宿潮流影响，一些农家乐升级为民宿，一些农舍改造成民宿，一部分由投资人按民宿设计投资新建。我市民宿在2015年开始萌芽，虽起步较晚，但炒得较热，一些房东把网约房（出租屋）标榜成“民宿”，一些游客把“网约房”理解成民宿，放大了对我市民宿规模的估量。有报道认为，重庆民宿有30000多家，而2017年10月17日的《中国商情网讯》报道，全国共42658家，重庆在全国排名第20位仅443家，而据市旅馆协会、市农家乐协会统计，我市民宿只有100来家。其中，乡村民宿发展不错，相关部门和各区县紧密结合全域旅游发展战略、“美丽乡村”建设、现代休闲农业、脱贫攻坚等实际，加快实施乡村旅游百镇千村示范工程和乡村旅游扶贫工程，因地制宜打造了一批特色鲜明的星级农家乐和精品乡村酒店等客栈民宿产品，切实丰富了我市乡村旅游业态，有效促进了农村、农民增收致富。市规划和自然资源局结合精准扶贫和土地制度改革，探索建立“民宿公司＋农户”的乡村新型旅游模式，通过与贫困户共建共享、以地入股、以房联营模式发展民宿旅游，加上文旅融合、互联网营销、社会参与等新型方式推广，以民宿旅游助力精准脱贫，盘活农村闲置资产，实现持续脱贫增收。巴渝民宿根植巴渝文化，留存巴渝地区乡村生活环境特色原真性，因地制宜，就地取材，原住民提供接待服务，给予游客全然不同于传统酒店的旅游住宿体验。目前，已建成城口·龙洞湾、巫溪·长红村、彭水·黄帝峡、彭水·丹阳寨和酉阳·楠木湾等五个项目，另有彭水·花丘堡项目已建成暂未运营。一宿一品，各具特色，住在巴渝民宿，体验诗意栖居，能够看见山、望见水、留住那份乡愁。其中巴渝民宿亢谷示范项目自试运营以来，市场反映良好，农户的生活环境和交通出行得到了彻底改善，获得的直接经营收益加上自家配套提供餐饮服务和销售农产品的收入，最高一户能近万元，子女纷纷返乡创业，家庭得以团聚，公司与农户和农村集体在乡村民宿领域共建共享的新机制、新模式正逐渐形成。此外，北碚、九龙坡、巴南、南川、璧山、武隆等区县也培育打造一批人文、精致市场效果良好的乡村民宿项目。这两年在网上炒得较火的民宿品牌主要有北碚缙云山的古秀山庄、缙云小住、陶乐，渝北玉峰山的核桃小屋，巴南云篆山的又见吹烟，沙区的溶洞农家乐，武隆区仙女山镇荆竹村水竹坪社“田园艺术旅游园区”的等风等。

《市场太火朝天门一小区就有300多家民宿》所说的民宿，也就是提案中提及的“海客瀛洲”，房东把住宅装修出来，取了个诗情画意的名字，然后借助互联网平台发布租房信息，提供网上预订，我们认为那不是民宿，而是网约房（出租屋）。网约房（出租屋）的房屋装修和出租引发了小区居民对房屋建筑安全、消防安全的担忧，房客进出居民小区挤占居民公共设施、影响小区居民生活，引发了小区居民的不满和信访维权，网约房发布虚假房源信息引发的旅客投诉纠纷等，一度炒得沸沸扬扬，反响强烈，引起了市区两级政府的高度重视，并采取措施进行处置，而今已得到有效治理。

三、“民宿”乱象整治情况

针对我市民宿乱象，市委、市政府及时掌握社情民意，进行了工作部署。按照市委、市政府要求，市委政法委、市公安局会同市委网信办、市市场监管、住房和城乡建设、卫生健康、文化旅游、商务、通信管理、应急管理等部门座谈讨论，深入走访网络平台公司、经营者、社区干部群众，听取意见建议，找准问题瓶颈，学习借鉴外省市成功经验，研究对策措施，已于去年9月形成了《重庆市公安局关于加强我市网约房管理工作情况的调研报告》，主动对接我市网络平台及时获取网约房经营业主和订房、入驻信息；督促网约房经营者落实安全管理主体责任，如实上报入住人员信息，及时主动报告网约房内的可疑情况、可疑人员以及发生的各类案件；加大对不如实登记住宿人员信息的督导检查工作，及时依法查处网约房违法犯罪活动。2018年，全市依法查处并取缔了“凯旋酒店公寓”、“怡和精品短租公寓”等数家违法经营的民宿，市林业局牵头集中开展了对缙云山的生态环境整治，对古秀山庄、缙云小住等违规建筑进行了拆除。

地方政府也结合跟着实际，切实加强了属地管理。渝中政府多次组织召开相关部门、街道会议，安排摸底、了解社情民意、组织沟通协调，摸索出了一套“施行小区自治、公布业主公约”的治理方法，通过全体业主表决决定是否可以开办住宿，有效地控制民宿的“野蛮生长”。南岸区公安分局采取措施，弹子石派出所发出了《弹子石派出所致广大居民朋友的一封信》，明确指出住宿服务行业系公安管理的特种许可行业，擅自经营日租房、民宿、小旅馆等住宿服务的属于违法行为，要求限期停止经营并消除违法行为，对拒不改正的业主、经营主依法严肃查处。我们也看到，沙坪坝区公安局在三峡广场楼宇乘用电梯里贴牌告示“严禁非法民宿入住”。这些工作和具体措施，使得居民住宅小区非法经营住宿的行为得到有效遏制，邻里关系恢复和谐，小区治安状况恢复了平稳。

四、加强规范引导，促进民宿健康有序发展

我市民宿发展虽然起步较晚，但总体发展健康有序，一有规划引导，二有政策支持，三有经营服务规范。

（一）把引导民宿发展融入产业规划

市文化旅游委组织编制完成的《重庆市旅游发展总体规划》《重庆建设国际知名旅游目的地“十三五”规划》《重庆市乡村旅游发展规划》等规划，明确将民宿作为旅游新业态进行重点培育，力争到2020年全市建成农家乐、乡村酒店、民宿10000家（其中重点培育打造精品民宿200家）。《重庆市建设国际知名旅游目的地“十三五”规划》中提出，加快产品及业态创新，深度挖掘乡村文化资源，发展农业主题公园、休闲农庄、乡村营地、乡村民宿、乡村博物馆、旅游创客基地等新兴业态。《重庆市乡村旅游发展规划（2013—2020年）》提出，要结合“一心三带”区域旅游经济发展布局，按照“多元化、规模化、品牌化、差异化”的发展原则，构建乡村旅游产业体系，创新乡村旅游业发展管理机制；要建成全国休闲农业与乡村旅游示范县（点）30个、国家“美丽乡村”示范单位300个和一批国家（乡村型）生态旅游示范区、国家（乡村型）旅游度假区，把我市乡村地区打造成为国内外知名的巴渝乡村旅游目的地。

市规划和自然资源局强化规划引导，积极支持我市农家乐等乡村旅游产业可持续发展，联合市文化旅游委出台了《关于支持旅游发展用地政策的意见》（渝国土房管规发〔2017〕6号），并单独出台了关于用好农业农村发展用地政策促进农民增收的系列政策文件，形成支持乡村振兴项目用地政策体系。一是强化村规划编制实施，按照“多规合一”思路出台了村规划指导意见，指导区县梳理不同乡村类型，因地制宜编制不同形式不同浓度的规划；指导区县以空间布局、土地利用和乡村建设为重点，划定生态、农业、建设三大空间，合理安排农家乐等乡村旅游在内的各类用地；支持区县在不占用生态红线、永久基本农田前提下，在村规划中布局有条件建设区以应对项目落地的不确定性。二是多渠道保障用地，在总量可控基础上实现规划弹性，盘活农村闲置、低效建设用地；鼓励区县结合农村传统风貌、民族特色建筑文化传承与保护，优先使用存量用地布局农家乐、民宿等乡村旅游设施；支持多村联合编制村规划，统筹用好各地指标；实施乡村振兴战略，助力脱贫攻坚，经充分论证后可依法使用区县预留指标在乡镇范围内平衡指标，保障农家乐等乡村旅游设施建设；支持依法规，按照尊重历史、分类处置的原则，妥善处理历史遗留问题，促进农家乐可持续发展。

市农业农村委也强化规划管理，坚持把制定村规划作为改善农村人居环境的第一道工序，2019年将全面完成乡村建设规划编制或修编，实行多规合一。在具体管控上，坚持乡村建设先规划后建设，做到农房建设有规划管理、行政村有村庄整治安排、生产生活生态空间合理分离，优化村庄功能布局，实现村庄规划管理基本覆盖。

（二）加大政策支持力度

《重庆市人民政府办公厅关于加快乡村旅游发展的意见》（渝府办发〔2016〕127号）中明确了加快乡村旅游发展的重点任务。其中就有“丰富产品业态”：支持农村、农民盘活农房农具、农田农地、农水农树等各类资源，依托高山、森林、塘库、石林、梯田、山泉、峡谷、草场、果园、茶园、菜园等特色资源，活化古街区、古乡镇、古村落、古建筑等文化遗址遗产，加强创意创新，发挥叠加效应，积极开发“农业观光类”“农趣体验类”“民俗文化类”“农家生活类”“科普教育类”“游学体验类”“休闲度假类”“户外运动类”“特色餐饮类”“民间工艺类”“滨水活动类”“森林康养类”“避暑纳凉类”等特色鲜明的乡村旅游产品，建设一批宜居、宜业、宜游、宜养的特色旅游镇村。支持各地盘活空置农房、闲置集体资产等，打造一批富有吸引力的特色民宿、森林人家、休闲农庄、乡村酒店和农家乐集群。“抓好示范创建”：大力实施乡村特色旅游镇（村）、传统村落、美丽乡村、乡村旅游创客示范基地、星级农家乐、精品民宿、滨水休闲和森林养生等品牌创建工程，鼓励支持乡村旅游景区（点）创建国家Ａ级旅游景区和旅游度假区。

市委办公厅、市政府办公厅印发的《重庆市农村人居环境整治三年行动实施方案（2018－2020年）》（渝委办发〔2018〕35号）中明确，要加快推进农村人民环境整治，进一步提高农村人居环境水平，建设宜居宜游的美丽乡村。市农业农村委已将乡村旅游聚集区作为农村人居环境“五沿”地区整治的重点区域，大力开展环境整治，支持乡村旅游和乡村民宿经济发展。

民宿在重庆兴起之初，我委就将民宿发展纳入到对农家乐（乡村旅游）产业的指导中，推动农家乐的转型升级。2008年，我委会同旅游、质监等部门联合出台了《重庆市农家乐（乡村酒店）等级划分与评定》（DB50/T 272—2008）地方标准，开展星级农家乐（乡村酒店）评定，至去年底止，全市已评定星级农家乐（乡村酒店）1734家。相继出台了促进我市农家乐（乡村酒店）发展的系列指导性文件，并安排专项资金和支持政策，从2014年起组织开展了全市农家乐示范乡镇和农家乐集聚区的培育与评定，截自目前，全市已培育打造农家乐集聚区（示范村）54个。此外，我委还多次支持相关协会举办农家乐与乡村民宿创新发展论坛、重庆民宿论坛等专业学术交流活动，邀请全国专家学者、经营业者交流学习；支持协会开展“重庆市最美旅游民宿”评选活动，帮助提升业界、公众对民宿的认知；一如既往紧密关注旅游民宿发展动态，支持和推动农家乐（民宿）发展，推动旅游民宿品牌与特色发展。

（三）促进民宿规范发展

民宿作为一种新业态，提高了闲置房利用率，尤其是乡村民宿，带动了农民工返乡就业创业，保护传承弘扬了民俗文化，促进了自然、人文、生态资源有效利用和乡村振兴，丰富了旅游服务供给和大众消费选择。

近年来，全国各地在民宿管理方面都进行了一些有益的探索。浙江省依据《浙江省旅游条例》和《浙江省消防条例》有关规定，出台了《浙江省人民政府办公厅关于确定民宿范围和条件的指导意见》（浙政办发〔2016〕150号）；福建省厦门市依据《中华人民共和国旅游法》及相关法律、法规和政策规定，出台了《民宿管理暂行办法》，并率先定义了民宿申报受理和日常工作牵头管理单位，明确了民宿申办程序，并规定对不符合办法要求的民宿设施，由公安、市场监督、卫计、市政园林等有关部门依照有关法律、法规、规章进行查处。2016年，我市也开始了民宿标准的研究，2017年，由原市旅发委起草和归口管理，原市质监局发布了《乡村民宿旅游服务质量等级划分》（DB 50/ T —2017），从消防安全标准、治安标准、食品安全标准、卫生标准和环境保护标准等方面对全市民宿经营管理进行规范，推动了我市旅游民宿规范建设。

国家层面上，针对引导规范民宿健康有序发展，由原国家旅游局提出，全国旅游标准化技术委员会（SAC/TC 210）归口，原国家旅游局监督管理司、原浙江省旅游局、浙江旅游职业学院在调研总结全国民宿管理先进省市做法基础上制定了《旅游民宿基本要求与评价（LB/T 065-2017）》，规定了旅游民宿的定义、评价原则、基本要求、管理规范和等级划分条件，形成了指导全国民宿发展的行业规范，要求民宿的经营场地应符合本辖区内的土地利用总体规划、城乡建设规划、所在地旅游民宿发展有关规划，征得当地政府及相关部门的同意，依法取得当地政府要求的相关证照，满足公安机关治安应急保障部门消防相关要求。去年，国家文化旅游委在浙江等地组织开展了宣贯培训，我市文化旅游委率队参加了培训。同时，又一国家标准《旅游民宿设施与服务规范》也正在由国家文旅委牵头编写。

为适应我市旅游民宿规范发展的新要求，市农家乐协会成立了“民宿客栈专业委员会”，市旅馆业协会成立了民宿专委会，组织开展了去台湾和浙江等地考察学习、交流民宿发展经验，开展了旅游民宿服务员资格和技能提升培训、乡村菜品培训、中国乡村酒店职业经理人和高级营养师培训等工作。3月1日，我委组织编写发布了《重庆市餐饮业服务质量规范》和《重庆市住宿业服务质量规范》，为不同岗位、不同环节住餐服务人员提供了更加明确、通俗易懂、便于掌握、实用性操作性更强的服务“手册”，这两个规范的施行，必将对提高旅客品质服务感受、促进民宿提升服务质量发挥重要作用。

下一步，我们将认真贯彻落实党的十八大、十九大和中央经济工作会议精神，发挥市场在配置资源中的决定性作用，以旅游消费市场为导向，通过激发市场主体活力，促进民宿健康成长。一是以守住“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线”为己任，支持规划自然资源、生态环保等部门对大棚房和违规建筑进行整治，对不符合土利用政策和城乡规划的违规建筑进行拆除，决不支持以发展旅游为名的违规住宿设施建设。二是支持市文化旅游委按“三定”方案和《重庆市旅游条例》所赋予的法定职责，加强对旅游业发展和监督管理的统筹协调，推进实施《重庆市旅游发展总体规划》《重庆建设国际知名旅游目的地“十三五”规划》《重庆市乡村旅游发展规划》等规划，推动乡村旅游向规模化集约化发展转变和传统“农家乐”向文化体验、乡村休闲度假转型，建设一批国际乡村旅游示范区，努力实现培育乡村旅游精品民宿的目标。三是支持市文化旅游委开展《旅游民宿基本要求与评价（LB/T 065-2017）》宣贯培训，引导住宿经营者申请参与民宿评价等级评定，争取财政资金引导和规范民宿发展。四是支持住房和城乡建设、市场监管、应急管理、公安等职能部门按照各自的职能职责，进一步加强小区网约出租房经营行为管理，推进《关于加强网约房安全管理工作的通知》的出台，切实解决小区住宅改变为经营性用房带来的一系列涉及安全、治安等方面问题，理顺行业经营秩序。五是进一步发挥行业组织作用，认真宣贯落实国家相关法律法规政策和标准，开展行业服务质量提升活动，加强行业自律，推动行业诚信经营，引导经营者依法合规经营民宿，促进我市旅游民宿的健康有序发展。

此答复函已经张智奎主任审签。对以上答复你（你们）有什么意见，请通过填写回执及时反馈我委。

重庆市商务委员会

2019 年5月6日

联系人：服务业处谢强

联系电话：62663092、19923880738

回执邮寄地址：重庆市南岸区南滨路62号

重庆市商务委员会办公室2225室

邮政编码：400061

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